刘尚希：如何构建中国持续发展的确定性

体制机制梗阻、循环不畅导致成本全面高企。这种不确定性引起风险上升，进而导致不同层面、不同主体的成本全面上升，造成经济社会脆弱性加大。要提升经济韧性，就要以改革的方式降低公共风险，以创新精神重构发展的确定性

文/刘尚希

当前的经济形势可以概括为一个词——不确定性。中央经济工作会议提出2022年经济工作要“稳中求进、稳字当头”。在世界的不确定性中怎么稳住中国经济，怎么稳住中国的发展势头？这意味着要重构中国发展的确定性。

历史积累的结构性、体制性问题叠加

（一）不确定性是世界的本质

首先，我们需要注意理念的转变，一个基本的理念变化是“不确定性是世界的本质”。只有从这个角度出发，才可能准确认识不确定性。确定性是构建出来的，不是发现的。面对各种不确定性的风险事件，我们首先要“稳”，即是通过防范化解风险去获得确定性。

大变局加速演进为不确定性持续扩散创造了条件。表面来看，新冠病毒持续蔓延是大自然造成的结果，其实更是人类文明的副产品。经济全球化，形成了全球的分工与合作，人员、资金等要素在全球流动，才会出现病毒的全球流行。从这个意义上讲，看似是客观世界产生的病毒变异带来的不确定性，从人类文明角度来说，它是内生的结果。经济发展的不确定性更是如此。经济确定性的构建，就像疫情防控一样，取决于制度、政策、政府行为以及观念认识。

（二）“三重压力”是不确定性的交织叠加

观察经济形势最基本的方法就是“风险-成本（收益）”分析法。不确定性带来的风险，会转化为政府、企业及个人的成本，改变当前以及未来的收益。

当前中国面临的三重压力，实际上是三重不确定性和风险，它们是相互交织叠加的。“需求收缩”是十分典型的内生因素，是结构扭曲和体制不顺导致的。“供给冲击”，从国家角度来说有外部因素，更多是内部因素，而放在全球乃至整个人类文明发展的角度来看，都是内生的。“预期转弱”也是内生的，既有大、小营商环境的影响，还有经济增长变化带来的影响。经济既有增长也有收缩，但我们只关注了增长，未看到收缩。经济是在不断增长和不断收缩之间交替波动发展的。发达国家增长的时候多、收缩的时候少；而落入中等收入陷阱的国家、落后国家，收缩的时候多、增长的时候少。

上述三重不确定性的叠加，实际上可归结为风险在公共化与全球化。而各种风险又在叠加纠缠，表现为“虚拟现实”，难以有直观的清晰感觉。这意味着，并不是企业、居民还有地方政府把风险预测得越准、防范风险做得越好，风险就能缩小了。有时恰恰相反，风险反而能加快公共化、全球化。“以邻为壑”“合成谬误”“分解谬误”都是风险扩散叠加的生成机制。风险是无法消除的，这与传统经典科学思想的逻辑是不一致的。因此，要重新审视不确定性与风险，只有这样，才能真正看到现代经济不断内生出来的不确定性及当前经济形势的特点。

（三）结构性扭曲是“三重压力”的根源

从中长期来看，中国当前面临的问题与结构性扭曲直接相关，具体表现在：一是社会转型滞后于经济转型。经济转型、市场化改革走在前面，而社会转型则相对迟缓。过去，不仅有计划经济，实际上还有带有管控特征的“计划社会”。计划经济改革成效非常明显，但计划社会改革相对滞后。比如，作为城乡分治产物的户籍制度，导致社会基本权利不平等，这典型反映出社会转型滞后，制约经济转型。市民化制约了市场化，导致资源错配的风险上升。这种资源错配不只物质资源，还有人力资源，相关风险在急剧上升，导致了成本上升、效率下降。

二是经济转型滞后于绿色转型。绿色转型是全球性行动，世界各国尤其是发达国家走在前列，中国在努力追赶，提出了“30·60目标”。但以“三高”（高消耗、高排放、高污染）为特征的生产结构、产品结构、消费结构的调整难度很大，而人民对美好生活的需要不断提高，发达国家的绿色门槛也在不断抬升，带来的风险挑战日渐扩大。

三是政府转型滞后于发展转型。进入高质量发展的新阶段，整体性特征日益显现，多目标的追求成为新阶段的新要求。政府怎样适应高质量发展、多目标协同的要求，目前仍在探索之中。我国虽强调政府职能转变并有所成效，但政府转型的步伐未能跟上发展转型的要求，尤其是数字革命快速推动工业社会进入数字社会；同时随着进入风险社会，对政府转型、国家治理带来了巨大挑战。体制机制梗阻、循环不畅导致成本全面高企。这种不确定性引起风险上升，进而导致不同层面、不同主体的成本全面上升，造成经济社会脆弱性加大。所以，要提升经济韧性，就要以改革的方式降低公共风险，就要以创新精神重构发展的确定性。

进入新发展阶段，要构建新发展格局，只有用新发展理念去加快政府转型，提升治理效能，才能对冲更多的不确定性和风险，构建新的确定性，稳住当前的经济形势。

以风险思维提升治理效能

（一）体制机制改革创新跑在风险前头

经济运行逻辑与发展逻辑已经发生了根本性变化，需要重新认识金融与实体经济的关系，重新认识货币、银行与金融市场。为什么过去虽然一直强调直接融资，但是直接融资的发展难以尽如人意？这与体制机制密切相关。当前宏观不确定性改变了经济变量之间的逻辑关系。如仍按照原有的经济变量之间的关系去调整体制、制定政策、思考对策，毫无疑问就会出现刻舟求剑的现象。

政策的基本逻辑，是要对不同层次、不同类型的风险进行权衡，然后加以对冲。现在是一个高风险的时代，2021年底中央经济工作会议提出了七大政策，对应其背后面临的七大风险。除了运用这些政策对冲风险，更重要的就是通过体制机制的创新，遏制风险的公共化。体制机制的创新就是为发展构建新的确定性，这就要权衡风险、转化风险、对冲风险、降低风险，持续强化发展过程中的风险治理，防范中国发展的“底板”穿底。

（二）转变治理理念化解整体性与长期性风险

对于中长期目标，我们应当更加关注整体性风险和长期性风险，这就是公共风险。由于短期政策无法解决长期问题，更难以化解长期性风险，各项政策都应当有中长期的考虑。基于治理的要求，需要有整体观和动态观，既要关注当下经济社会的运行风险，更要注重经济社会发展的可持续风险。提升治理效能，要注重多元主体的共同参与，“参与感”比“获得感”更重要；同时又要着眼于中长期，持续深化、协同推进各项改革。只有着力防范化解战略性风险和长期性风险，才可能构建新的确定性，才能避免各领域政策各行其是，避免衍生出更大的不确定性和风险。

2021年我国城镇化率按常住人口统计超过64%，但按户籍人口统计约45%，在发达地区差距更大，这反映了就业结构的改变。就业形态变了，从事非农产业的劳动力大大增加，而社会身份结构却变化缓慢。这种扭曲代表着三个二元结构的问题，即经济的二元结构、社会的二元结构以及公有制的二元结构。其中，所有制的二元结构不仅仅是国有与民营的问题，还有公有制的国有和集体的问题。就土地要素而言，既有国有土地，也有集体土地，在这种情况下，土地如何形成一个统一的市场？农民生活在集体土地上，市民则生活在国有土地上。农民的财产权利与集体经济、集体土地是绑在一起的。农民如何市民化？市民化过程不仅是进城难的问题，也有出村难的问题。例如农民的财产权利随身携带与转移，现在同样面临着体制机制障碍。

按户籍人口计算，中国大约有55%的农民，只有45%的市民。在这个意义上，我国仍是一个以农民为主体的社会，但我们在分析经济发展时往往忽略了这一点。

实现以人为中心的现代化，首先要解决农民进城及其基本权利平等的问题。只有农民减少了、市民增加了，国民基本权利平等了，才可能真正实现人的全面发展。市民化过程是乡村文明向城市文明变迁的过程，也是人的现代化过程。因此，如何破解城乡二元结构，加快推进以人为核心的城镇化，是当前及今后需要重点关注的重大战略问题。

（三）用不确定性思维完善预期管理

宏观不确定性给大家带来迷茫，无所适从，可能就停下来观望、等待，这个时候要通过政策和相关体制创新构建新的确定性，找到新的坐标。

针对不同的主体，要有针对性举措。其一，与消费预期、投资预期相比，市民化预期更加重要，更事关长远和经济社会大局。从短期来看，市民化预期的重要性难以显现，但对中国长期可持续发展至关重要。农民对美好生活的愿景更多是在子女身上，不希望子女继续当农民，希望子女进城受到更好的教育，变为市民。所以，市民化的预期事关社会活力，以及内需的持续扩大。其二，公共政策、监管政策的可预期性。政府行为的时度效，从不确定性出发才能构建新的确定性。如果从确定性出发，可能往往得到的是不确定性。现在一些政策不尽完善，政策操作出现一些问题，可能就是从确定性出发，以为政策没有问题，没有对政策做预评估，也没有对政策输出的过程进行深入的风险评估分析。政策设计不当，导致了一些不好的结果。在这个意义上讲，政府时度效的把握，要建立在新的思维基础之上，从不确定性出发，以风险方法不断调整完善政策和体制，才能构建新的确定性。

（四）理顺财政与金融协同的底层逻辑

财政金融属于相互贯通的两个层次。金融是现代经济的血液，财政是社会共同体的血液，但二者是不同层次的问题。从货币发行权来说，源于国家信用，而国家信用源于国家的征税权。在这个意义上，货币发行权源自于国家财政权，由此推论，国家财政是金融的基础，从国债来看，它也是金融市场的定价基准。货币是国家对人民的虚拟负债，跟我们平时讲的负债不是一个概念。当利率为零时，国家债务等同于货币。怎么运用好国债、货币这两个工具，这是当前宏观政策的一个关键问题，也是财政金融协同的核心问题。国债与货币的关系也是现代货币理论探讨的主要内容，事关现代财政经济金融运行的底层逻辑，值得高度关注。

（作者为中国财政科学研究院院长）